
Morelia, Michoacán, México, 6 de octubre de 2010, Paralelo.- Es para mí un privilegio ser el primer ponente de este Séptimo Foro desde lo Local, esta condición me obliga a reiterar los antecedentes, el marco de referencia, que, desde la perspectiva de un gobierno de izquierda democrática, se presentan para los estados y los municipios en la actualidad.
Para el estado mexicano, la democracia participativa es un hecho indisolublemente ligado a las formas de organización social y comunitaria, que al devenir en gobiernos, han conservado en su esencia, las experiencias de las comunidades así como su férrea voluntad para usarlas en su beneficio.
En el Calpulli, sus habitantes decidían y recaudaban sobre los beneficios de su trabajo; como organización social y territorial, tenían en el consejo de ancianos la acumulación de las experiencias. En el tecuhtli el conocimiento y adiestramiento para la seguridad de su territorio y en última instancia para la guerra; en los tequitlatos, el liderazgo para hacer florecer el trabajo comunitario; en los calpizques a los responsables de llevar a cabo la recaudación tributaria y en los sacerdotes y curanderos, el cuidado de la salud de todos sus integrantes.
Sobre estas democráticas estructuras originales, Cortés fundó el municipio, en el que incorporó las figuras españolas de un cuerpo político y jurídico, pero conservó las bases de organización social existentes.
En Michoacán, Vasco de Quiroga encauzó la organización social de una cultura que sacó de los recursos naturales su floreciente arte y de la que sus ancestrales figuras participativas aún siguen vigentes.
En el México independiente, los ayuntamientos fueron protagonistas para la conformación del Congreso Constituyente y con el establecimiento de la república federal, representativa y popular en 1824, quedó a éstos la libertad para organizar sus administraciones.
Durante el porfiriato, aunque el municipio fue reducido a pieza insignificante de la estructura económica, se le extrajeron tributos. Esta opresión a la forma orgánica de la participación social, fue causa para demandar la libertad municipal en el movimiento revolucionario.
Venustiano Carranza, introdujo la figura del municipio libre como base de la división territorial y la organización política de los estados; la disposición para que el municipio libre sea administrado por ayuntamientos de elección directa y la prohibición de autoridades intermedias entre los municipios y el gobierno del estado.
De lo que se trata ahora, es de afrontar los desafíos de nuestro tiempo: extender y consolidar la democracia hacia los horizontes de la nueva democracia participativa.
La Agenda Desde lo Local tiene que ver con la formulación de políticas públicas, construidas desde abajo, a partir de las experiencias prácticas.
No obstante, hay que reconocer que buena parte de los retos de las administraciones locales escapan a su capacidad.
La deficiente distribución de competencias es agravada por la inequitativa repartición de los recursos fiscales.
Asimismo, los marcos normativos insuficientes, limitan la conducción de los gobiernos municipales.
El complejo diseño institucional del gobierno federal y el excesivo número de programas, con reglas diversas, que por complicadas dan lugar a la discrecionalidad, sofocan las iniciativas construidas desde abajo y de paso, limitan el enorme potencial de la energía social.
Los gobiernos locales son los que conocen mejor que cualquier otra autoridad las demandas y necesidades de sus habitantes. En ellos, la heterogeneidad es también reflejo de las diferencias geográficas e históricas de la nación multicultural y pluriétnica que somos.
Hay un creciente número de municipios que han adoptado y adaptado la Agenda y que han hecho enormes esfuerzos por alcanzar la acreditación en el cumplimiento del mayor número de indicadores en temas tales como:
- Municipio fiscalmente responsable, finanzas sanas, jurídicamente ordenado, transparente; del cuadrante de Desarrollo Institucional.
- Promotor del turismo, de vocaciones productivas, comunicado interna y externamente, del cuadrante Desarrollo Económico Sostenible.
- Prestador de servicios públicos, formador de ciudadanía o responsable en el combate a la pobreza, del cuadrante Desarrollo Social Incluyente.
- Y del cuarto cuadrante de Desarrollo Ambiental Sustentable, como municipios responsables de la basura y otros desechos, territorialmente ordenados, responsables y cuidadosos del suelo.
La Agenda Desde lo Local está enfocada a construir un andamiaje jurídico, institucional e instrumental. Sin embargo, se hace necesario llevar a cabo una reforma del estado mexicano que contribuya al fortalecimiento, donde “lo local” tenga el preponderante lugar que merece.
Contrariamente a lo que algunos suponen, fortalecer los gobiernos estatales y municipales, puede acrecentar la capacidad del gobierno federal para atender con mayor eficacia las funciones trascendentes que le son propias.
El fortalecimiento del Estado Mexicano atraviesa necesariamente por la revisión de nuestro sistema federal; del marco de atribuciones y competencias de los poderes, entre los tres órdenes de gobierno.
Se hace necesario ahondar en el debate público para reorientar la descentralización; en el marco de un federalismo renovado, debe plantearse un nuevo pacto social, propio de este siglo XXI, donde prevalezca el interés público sobre cualquier interés personal, de grupo o de partido, para darle oportunidades al pueblo mexicano de desarrollo, igualdad, justicia y democracia.
En su construcción, se impone la necesidad de llevar a cabo cambios en las relaciones y políticas hacendarias intergubernamentales, con el fin de propiciar una nueva corresponsabilidad política, económica y administrativa.
Implica también, las reformas necesarias para que, desde lo local se asuman funciones de gasto y de política fiscal tendientes a aprovechar la capacidad generadora de recursos estatales y municipales y asegurar que las transferencias futuras, sean suficientes para sortear las necesidades de gasto.
En el fondo, la necesaria reforma desde lo local, es también la reforma del estado que requiere con urgencia dejar atrás nuestra historia centralista. El centralismo a la luz de la globalización económica es inoperante, socialmente disfuncional y políticamente ineficiente.
Los problemas de la gobernabilidad de hoy, requieren replantearse; esto es, la relación entre poderes, el proceso legislativo, la gestión y administración federal, en un contexto de efectivo equilibrio de competencias entre órdenes de gobierno.
Hay que reconocer que el marco legislativo federal y los estatales en buena medida ya no son consistentes con las realidades actuales de los ayuntamientos.
La legislación vigente que determina las capacidades de los ayuntamientos pertenece al México del pasado, que concentra en la estructura del gobierno federal casi todo, dejando escasos recursos para éstos y los gobiernos estatales.
Resulta inconveniente que tan sólo uno de los ámbitos de gobierno cargue con la responsabilidad de darle rumbo a la Nación; de ahí la necesidad de que las iniciativas y propuestas de los gobiernos locales, sean tomadas en cuenta, bajo mecanismos eficaces de mayor coordinación para que las entidades decidan sobre el cómo, qué y cuándo aplicar sus ingresos.
Para que el sistema federal sea más funcional se necesita de un proceso de revisión permanente; es fundamental que ingreso y gasto reciban similar impulso en un claro proceso institucional para la construcción de acuerdos, que contenga la capacidad de analizar, debatir, armonizar planes, políticas y programas de los tres órdenes de gobierno.
En la coyuntura de las definiciones hacia el nuevo federalismo, habremos de establecer responsabilidades claras para la revisión del gasto federalizado, particularmente en educación y salud; e insistir en la creación de una instancia, responsable de la coordinación interinstitucional, con la más alta jerarquía legal.
Otorgar mayores potestades y competencias tributarias a las entidades federativas, como la administración integral del IVA e ISR a cargo de las personas físicas; continuar con el proceso de transformación del esquema de transferencias e impulsar una reforma económica moldeada desde las regiones.
En la perspectiva de crear una nueva gobernabilidad, respetuosa, corresponsable y solidaria, es imperativo un nuevo diseño institucional de las relaciones entre los tres órdenes de gobierno, en el que la profesionalización de los servidores públicos de la institución municipal, contribuya a garantizar un manejo escrupuloso y eficiente de los recursos públicos, en un esquema que permita la participación de la sociedad en la vigilancia y en el ejercicio de los mismos.
La planeación compartida en el plano regional-territorial, con compromisos de intermunicipalidad, que potencien los esfuerzos de inversión y posibiliten una amplia participación social en la definición de las metas de desarrollo, es un objetivo que la mayoría de los municipios del país tendrán que impulsar, más allá del marco legal existente, del cual ha quedado francamente rebasado.
IV. Michoacán dos ejemplos de democracia participativa a favor de la Agenda Desde lo Local. Tres casos de trabajo conjunto con los municipios.
En los últimos años la sociedad en México se ha vuelto más demandante hacia sus gobiernos; es en el ámbito municipal y estatal en donde las demandas de los ciudadanos representan una mayor presión a la gobernabilidad y a las tareas que las administraciones locales desarrollan.
Por lo anterior, en Michoacán hemos creado dos instrumentos novedosos en la definición, elaboración e implementación de políticas públicas: junto con las diversas organizaciones y agrupaciones campesinas creamos el Consejo Consultivo Campesino (COCOCAM) con ellos, en dos años hemos logrado la conformación de dos presupuestos participativos en este sector.
Estos presupuestos han contemplado la atención de demandas surgidas desde las localidades, los municipios y las regiones. Principalmente aquellas que tienen que ver con demandas campesinas como la construcción de pozos de agua y represas, asesoría técnica gratuita para los trabajadores del campo, dotación de semillas certificadas, maquinaria e instrumentos de trabajo.
Con el mismo fin, creamos el Consejo Consultivo de Autoridades Indígenas, en donde también con la participación de la gente, hemos construido un presupuesto participativo que incluye un listado de obras y programas propuestas por estos grupos, en beneficio de sus comunidades y, por ende sus municipios.
Para este 2010 se tienen contempladas 114 obras derivadas de estos ejercicios de democracia y presupuesto participativo, donde las comunidades priorizan las obras y acciones a ejecutar.
Estas dos nuevas prácticas de democracia participativa son claros ejemplos de cómo incluir a la población en la toma de decisiones de los gobiernos. Además que compromete a todos a trabajar por el bien de su comunidad, de su municipio y de su estado.
Asimismo, se instaló un comité académico asesor, en donde participan investigadores y expertos en la materia; como parte de los trabajos de este comité se elaboró y turnó al Congreso local, la iniciativa de reforma constitucional en materia de democracia participativa, que abre el paso para una acción legislativa de avanzada en nuestro país, pues no sólo considera la eventual adopción de mecanismos tradicionales de participación ciudadana como plebiscito, referéndum e iniciativa popular, sino que además incluye formas innovadoras de participación continua de la ciudadanía en la planeación, ejecución y evaluación del ejercicio del poder público, así como de los presupuestos participativos, contraloría social y la incorporación de formas comunitarias en el sistema de planeación estatal, además de considerar la revocación del mandato.
Hoy también la ciudadanía reclama trabajo y esfuerzo conjunto en la solución de sus problemas. En Michoacán hemos implementado y mejorado formas de trabajo conjunto del estado y los municipios, a continuación citaré tres ejemplos:
CODECOS.
Con la finalidad de promover la participación activa y organizada de la sociedad en el desarrollo integral de sus comunidades, se creó la figura de los Comités de Desarrollo Comunitario, CODECOS, en la cual actualmente participan un millón de michoacanas y michoacanos, organizados en mil 971 CODECOS, que funcionan en 111 municipios.
Los CODECOS se han consolidado como uno de los instrumentos sociales más efectivos para garantizar la participación comunitaria en la asignación de los recursos públicos, para que lleguen a quienes más lo necesitan y que éstos respondan fielmente a sus necesidades.
Las acciones promovidas mediante este esquema, han sido decisivas en el destino de las comunidades donde despliegan su potencial organizativo, no sólo por lo que aportan al fortalecimiento de sus comunidades sino por su papel estratégico en la definición e instrumentación de las políticas sociales.
Este esquema de trabajo con la gente se dirige a temas tales como: infraestructura social básica, medicina alternativa e impulso de la cadena productiva, así como al fortalecimiento y difusión de las relaciones culturales, deportivas y sociales intercomunitarias.
Obra Convenida.
Hemos establecido como prioridad la concurrencia con las autoridades y la población municipal, a efecto de diagnosticar, definir las necesidades propias de cada municipio y establecer la coordinación necesaria para atender las demandas de infraestructura básica.
En ese sentido, se ha dado la mayor importancia a la decisión de que las obras que se ejecuten en las respectivas jurisdicciones municipales, sean realizadas por los ayuntamientos, hasta donde su capacidad técnica y material lo permita, bajo la modalidad de lo que hemos llamado Obra Convenida.
De 2008 al presente ejercicio, hemos realizado bajo esa modalidad 4 mil 742 obras financiadas con recursos federales, estatales, municipales y de los beneficiarios, por un monto superior a los 6 mil 125 millones de pesos.
Son evidentes las consecuencias benéficas obtenidas en el fortalecimiento de las capacidades de la institución municipal y sus efectos en la economía regional y municipal.
CITIRS.
La contención del deterioro ambiental constituye para Michoacán uno de los ejes estratégicos de política ambiental, enfocado a crear las condiciones y capacidades tendientes a frenar los efectos negativos de las actividades humanas, así como la contaminación del suelo, agua y aire.
Para ello, se consolida la gestión integral, segura y ambientalmente adecuada, mediante el impulso a la construcción de Rellenos Sanitarios, así como de los Centros Intermunicipales para el Tratamiento Integral de los Residuos Sólidos.
Actualmente están en operación 3 CITIRS: en Pátzcuaro, La Huacana y Oriente, y 10 rellenos sanitarios, además que se encuentra en marcha la puesta en operación de otros 6 Centros Intermunicipales.
Se ha impulsado la interestatalidad de 2 rellenos sanitarios, uno ubicado en Mazamitla, Jalisco en el que debido a su cercanía dispondrá el municipio de Marcos Castellanos, Michoacán y el relleno sanitario de Uriangato, en donde concurrirán los municipios de municipios michoacanos de Santa Ana Maya y Cuitzeo.
Como una manera de fortalecer a las administraciones municipales, se han convenido estructuras o enlaces de las Secretarías que creamos para mujeres, jóvenes, migrantes e indígenas, para que de forma transversal ejecuten los programas de las principales dependencias básicas, con sectores de la población que requieren atención especializada.
Es el caso de los 85 Institutos Municipales de la Mujer, así como los 113 enlaces y Centros de Atención al Migrante, en donde ya sea un regidor o algún servidor público del ayuntamiento preside dichos organismos con el apoyo de la Secretaría respectiva, para programar acciones conjuntas en beneficio de estos sectores de la población.
Para los jóvenes, con el mismo esquema, se cuenta en Michoacán con 74 Centros Interactivos Comunitarios y 46 Instancias Municipales de la Juventud.
México requiere, con urgencia, culminar la etapa de la transición, a partir de un nuevo pacto democrático y revisar el marco de competencias entre los tres órdenes de gobierno, en favor de una mayor descentralización.
En el debate sobre la democracia, es necesario que profundicemos los cambios a favor de la participación constante de la gente en los asuntos públicos, por eso debemos de promover y fortalecer figuras de democracia participativa en nuestras legislaciones federales y estatales, hoy la participación debe de ir más allá de las jornadas electorales.
Este gobierno incluye formas innovadoras de participación de la ciudadanía en la planeación, ejecución y evaluación del ejercicio del poder público, así como de los presupuestos participativos, contraloría social y la incorporación de formas comunitarias en el sistema de planeación estatal, además de la revocación del mandato.
Independientemente del tiempo que lleve la construcción de nuevas formas de coordinación institucional y un renovado marco normativo, hay tareas inmediatas para poner en práctica.
Frente a los numerosos programas federales que inciden en el ámbito estatal y municipal y de la complejidad para su aplicación; se hace necesario y aún urgente, la revisión, compactación y simplificación de sus reglas de operación, que facilite a las autoridades estatales y municipales su eficacia y contribuyan de manera más efectiva al fortalecimiento de los gobiernos locales y al beneficio de sus pobladores.
Es urgente acompañar la revisión de la Agenda Desde lo Local y su nivel de cumplimiento con una “Agenda Paralela,” que reconozca la necesidad de impulsar cambios significativos en la esfera legal, en la participación de los recursos fiscales, en la distribución del marco de competencias y responsabilidades; que facilite la cooperación y el entendimiento entre los tres órdenes de gobierno, contribuya a lograr una mayor eficacia y sea posible cumplir de mejor manera con el mandato ciudadano.
A todos quienes participan en este Foro, los invito a proponer un México federalista, de equilibrios, con el respeto a las decisiones de la gente, a la posibilidad de construir su futuro con alternativas basadas en el consenso y no en la imposición, con autonomía y responsabilidad municipal y un acento en el desarrollo regional, como base del desarrollo integral de nuestro país.
* Conferencia magistral del Séptimo Foro Internacional desde lo Local que se realiza aquí del 6 al 8 de octubre.